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政府采購(gòu)合同屬于民事合同還是行政合同?

發(fā)布時(shí)間:2021-08-13 14:20
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政府采購(gòu)合同屬于民事合同還是行政合同?PPP合同屬于民事合同還是行政合同?政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴處理屬于民事處理機(jī)制還是行政裁決機(jī)制……長(zhǎng)期以來(lái),業(yè)內(nèi)對(duì)這些問(wèn)題的爭(zhēng)論一直都有,但從來(lái)沒(méi)有權(quán)威部門(mén)給出一個(gè)準(zhǔn)確的答案。這種狀況或?qū)⒌玫浇鉀Q。12月10日,《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋?zhuān)?019]17號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)正式公布,該《規(guī)定》將于2020年1月1日起施行。
 
該《規(guī)定》開(kāi)宗明義,對(duì)行政協(xié)議的范圍進(jìn)行了框定,指出行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。
 
 

政府采購(gòu)合同是指公益性采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)任務(wù),而利用財(cái)政資金依法定形式、程序與供應(yīng)商之間簽訂的以貨物、工程和服務(wù)為主要內(nèi)容的明確相互的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。對(duì)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)問(wèn)題,學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來(lái)存在不少爭(zhēng)論,大致存在以下三種不同觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府采購(gòu)合同屬于行政合同;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政府采購(gòu)合同屬于民事合同;還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政府采購(gòu)合同兼具有民事合同和行政合同的屬性,是一種混合性的合同。

     

《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定:“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù),應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同的方式約定。”業(yè)內(nèi)普遍因該條款的規(guī)定將政府采購(gòu)合同歸為民事合同。

 

但也有學(xué)者對(duì)此提出異議,認(rèn)為該條只是規(guī)定了政府采購(gòu)合同適用《合同法》,并沒(méi)有明確說(shuō)政府采購(gòu)合同就是民事合同。政府采購(gòu)合同的一方主體是行政主體和行使公共職能的單位。他們擁有公共職能和參與商事活動(dòng)的雙重身份,在更大意義上代表了社會(huì)公共利益。并且,政府采購(gòu)合同的目的具有鮮明的公共政策目標(biāo)。政府采購(gòu)與民事采購(gòu)最顯著的區(qū)別在于,民事上的采購(gòu)主要考慮個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益,而政府采購(gòu)則必然考慮社會(huì)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)!墩少(gòu)法》第九條:“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo),包括保護(hù)環(huán)境,扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū),促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”從此條中可以看出政府采購(gòu)合同的公益性,也一定程度上彰顯了政府采購(gòu)合同的行政屬性。

 

筆者通讀《規(guī)定》,發(fā)現(xiàn)《規(guī)定》并未就《政府采購(gòu)法》的合同屬性進(jìn)行具體界定,其第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理:(一)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;(二)土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議;(三)礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;(四)政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議;(五)符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議;(六)其他行政協(xié)議。”

 

大家都知道,目前很多地區(qū)都嘗試用政府采購(gòu)方式采購(gòu)或租賃保障房,如果按照第二條第四款的規(guī)定,其就屬于行政訴訟的受理范圍。還有目前城市雕塑、形象設(shè)計(jì)、城市整體規(guī)劃等采購(gòu),大多采用政府采購(gòu)方式,其公共服務(wù)的色彩也很濃厚。

 

《規(guī)定》第五條規(guī)定,下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理:(一)參與招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng),認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機(jī)關(guān)拒絕訂立,或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織……從條文中不難看出,招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)也被打上了行政協(xié)議的印記。

 

清華大學(xué)公共管理學(xué)院于安教授在12月7日舉行的“公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)論壇”上表示,《規(guī)定》通過(guò)公共因素來(lái)界定行政協(xié)議的范圍,會(huì)對(duì)政府性質(zhì)的合同產(chǎn)生較大影響。

 
政府采購(gòu)合同究竟屬于民事協(xié)議還是行政協(xié)議,這個(gè)長(zhǎng)久以來(lái)都沒(méi)有定論的問(wèn)題,隨著《規(guī)定》的出臺(tái),似乎在一定程度上為其被定性為行政協(xié)議打開(kāi)了一個(gè)缺口。毫無(wú)疑問(wèn),《規(guī)定》的出臺(tái)又將在業(yè)內(nèi)引發(fā)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的更大范圍的討論。
 
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